Parlament Europejski zadaje cios reformie Wspólnej Polityki Rolnej

Ewa Jakubowska-Lorenz

27 października 2020

Topnieją szanse na ambitną reformę europejskiego rolnictwa po tym, jak Rada Europejska, a następnie Parlament znacząco osłabiły pro-środowiskowe zapisy w nowej WPR po roku 2022. Zdaniem organizacji ekologicznych uniemożliwi to osiągnięcie celów związanych z ochroną klimatu i bioróżnorodności, przyjętych przez Unię. Niektóre z organizacji mówią wręcz o „wyroku śmierci na małe gospodarstwa i naturę”. Wzywają Komisję Europejską, by odrzuciła w całości okrojony projekt reformy WPR i zaczęła prace od nowa.

 

Blisko połowa powierzchni Europy to tereny rolne, z których większość to rolnictwo uprzemysłowione, oparte o monokultury z ogromną ilością chemii w postaci nawozów sztucznych i pestycydów. W ostatnim czasie Europejska Agencja Środowiska, Europejski Trybunał Obrachunkowy i tysiące naukowców alarmowało, że spadek różnorodności biologicznej na terenach rolnych w Europie jest katastrofalny, zagraża samej produkcji rolnej, a winny temu jest właśnie przede wszystkim intensywny model rolnictwa, wspierany przez WPR. Sama UE zobowiązała się, że zatrzyma ten spadek w ciągu najbliższych 10 lat.

Przez chwilę była nawet na to nadzieja. Komisja Europejska przyjęła najpierw Europejski Zielony Ład, w którym zobowiązała się że Unia stanie się gospodarką zeroemisyjną do połowy wieku, a następnie 2 strategie: „od Pola do stołu” i „na rzecz bioróżnorodności”. Są to jednak dokumenty przedstawiające jedynie pewne aspiracje i deklaracje. Choć wyznaczają propozycje konkretnych celów  (np. znaczące ograniczenie użycia pestycydów, antybiotyków i nawozów sztucznych, zwiększenie powierzchni rolnictwa ekologicznego, itd.), to nie mają charakteru wiążącego i nie nakładają żadnych zobowiązań na państwa, poszczególne branże czy gospodarstwa.  Przełożenie tych deklaracji na konkrety może mieć miejsce tylko we Wspólnej Polityce Rolnej.

„Śmierdzący” kompromis

Wspólna Polityka Rolna kształtuje europejskie rolnictwo za pomocą gigantycznych pieniędzy: w latach 2021-27 będzie to ponad 350 miliardów euro. Sposób wykorzystania tych pieniędzy miał być narzędziem zmiany. Reforma WPR miała uczynić europejskie rolnictwo bardziej zrównoważonym poprzez finansowe zachęty dla rolników, by odchodzili od praktyk szkodliwych dla środowiska. Chodziło o to, by skierować znacząco większy strumień pieniędzy do tych rolników, którzy realizować będą konkretne i istotne działania wspierające i regenerujące naturę, a zmniejszyć wartość świadczeń trafiających do tych, których praktyki rolne są szkodliwe.

Tymczasem Parlament Europejski właściwie rozmontował tę koncepcję. Trzy główne frakcje w PE: Europejska Partia Ludowa, Socjaliści i Demokraci oraz Odnówmy Europę przyjęły znacznie osłabiony kształt reformy, a następnie przegłosowały go jako jeden pakiet, bez możliwości omawiania i głosowania poszczególnych zagadnień. Choć trwała kampania #votethisCAPdown (odrzućcie ten WPR), w którą zaangażowała się m.in. Greta Thunberg i setki organizacji, propozycja przeszła. Spośród Polaków w PE przeciw byli tylko: Sylwia Spurek (niezależna), Róża Thun (PO), Robert Biedroń i Łukasz Kohut (obaj z Wiosny) oraz Anna Zalewska i Krzysztof Jurgiel (oboje z PiS). Krytycy podkreślają, że znów politycy ugięli się pod naporem lobbingu agrokorporacji. Do krytyków dołączył również, wywodzący się z PiS, Komisarz ds. Rolnictwa, Janusz Wojciechowski. Ostrzegł, że przyjęta wersja reformy kłóci się z założeniami Europejskiego Zielonego Ładu i wezwał Parlament do ponownego przemyślenie stanowiska.

Pieniądze bez warunków

Na poziomie symbolicznym przyjęta wersja WPR nie zawiera nawet formalnego odniesienia do Europejskiego Zielonego Ładu ani do strategii „Od pola do stołu” i ich długofalowych celów. Na poziomie konkretów rozwadnia większość progresywnych propozycji Komisji Europejskiej.

Przede wszystkim PE utrzymał i „zabetonował” zdecydowaną dominację prostych dopłat bezpośrednich. W projekcie Komisji pieniądze z 1 filara (w całości przeznaczonego na dopłaty dla rolników) podzielone zostały na 2 części: dopłaty do hektara (czyli tym większe, im większe gospodarstwo) oraz „ekoschematy” czyli dopłaty za podejmowanie przez rolników konkretnych działań na rzecz środowiska. To właśnie te drugie dawały największą nadzieję na zmiany. Zieloni chcieli, aby ekoschematy z czasem zyskiwały na znaczeniu. Początkowo miało iść na nie minimum 30% (choć wiele organizacji proponowało, by od początku było to 50%), a w kolejnych latach ich udział miałby rosnąć (w najśmielszych propozycjach nawet do 100% pierwszego filara). Jednak w przyjętej wersji aż 60% z 1 filara zagwarantowane zostało na dopłaty do hektara, które faworyzują gospodarstwa największe i najbardziej uprzemysłowione. Oznacza to brak szans na znaczące poszerzanie ekoschematów.

Znów ekonomia zamiast ekologii

Co więcej, same ekoschematy zostały na różne sposoby poważnie osłabione. W propozycji Komisji miały to być działania, które wprost wzmacniają bioróżnorodność i odbudowują naturę, a więc np. tworzenie obszarów z roślinami miododajnymi, zimowych pożytków dla ptaków, luk skowronkowych, stref buforowych wzdłuż wód powierzchniowych czy stosowanie międzyplonów ozimych. Każde państwo ma samo decydować, które z tych działań chce promować, oferując za nie wypłaty dla rolników. Tymczasem PE jako nadrzędny cel ekoschematów dopisał „wzmacnianie konkurencyjności”. Czyli jeśli dane działanie nie wzmacnia konkurencyjności, to państwa członkowskie mogą go nie oferować. Do ekoschematów można natomiast będzie włączać np. rolnictwo precyzyjne. Ekologów oburza fakt, że ekoschematy będą więc tworzone i oceniane z perspektywy ekonomicznej, a nie czysto ekologicznej, co było ich podstawowym celem. Ponadto, przynajmniej przez pierwsze 2 lata (2023-24), niewykorzystane środki na ekoschematy będą mogły być przeniesione na zwykłe dopłaty bezpośrednie, jeśli nie będzie wystarczająco wielu chętnych do ich wdrożenia (ekoschematy mają być dobrowolne dla rolników).  

Osłabiona wzmocniona warunkowość

Jak wspomniano, dopłaty bezpośrednie zajmują największą część budżetu WPR i dostają je wszyscy rolnicy. Dlatego Komisja Europejska chce ich wypłacanie uzależnić od spełniania przez gospodarstwa mocniejszych i bardziej skutecznych warunków dotyczących ochrony środowiska, aby zapobiegać najbardziej szkodliwym praktykom. To tak zwany system wzmocnionej warunkowości. Otrzymanie płatności bezpośrednich miałoby być uzależnione od przestrzegania norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (ang. skrót GAEC), których miało być 10. Problem w tym, że podczas prac w PE kilka z tych warunków zostało rozluźnionych, a jeden został usunięty.

Rozczarowanie dotyczy przede wszystkim zasady (GAEC 9), polegającej na tym, że rolnik ma wyodrębnić ze swojego gospodarstwa obszar, który nie będzie przeznaczony pod żadną produkcję rolną, ale „zostanie oddany dzikiej przyrodzie”. Poważne osłabienie tej zasady polega na tym, że do tych obszarów będzie można wliczyć również przestrzeń przeznaczoną na międzyplony lub uprawy wiążące azot. Tymczasem naukowcy ostrzegali już wyraźnie, że obszary z tymi uprawami nie poprawiają stanu bioróżnorodności równie dobrze, jak pozostawienie przestrzeni dla dzikiej przyrody i nie sprawdziły się w poprzedniej WPR. Co więcej, w propozycji Komisji Europejskiej, zgodnej ze „strategią na rzecz bioróżnorodności”, te obszary miały stanowić 10% użytków rolnych, ale Parlament zmniejszył tę liczbę do 5% gruntów ornych (czyli mniejszej przestrzeni niż całość użytków rolnych). W zapisach zmniejszono również ochronę bagien i mokradeł, czyli ekosystemów najlepiej pochłaniających dwutlenek węgla, a także zniesiono zakaz orania trwałych użytków zielonych na obszarach chronionych Natura 2000. Również obowiązkowe wykorzystanie narzędzia w zakresie zrównoważonego gospodarowania składnikami odżywczymi z nawozów (GAEC 5), które miałoby chronić wody przed zanieczyszczeniem, zostało całkowicie usunięte z wymogów.

Kolejnej szansy może nie być

Tak wiec wygląda na to, że 3 ostatnie lata, które liczne instytucje i organizacje poświęciły na przygotowanie reformy, zostały w dużej mierze zaprzepaszczone. Niby jeszcze nie wszystko stracone, bo przed nową WPR wciąż pozostaje etap tzw. trialogu (czyli ustaleń miedzy wszystkimi trzema ciałami: Radą, Parlamentem i Komisją Europejską), ale szanse na przywrócenie dobrych zapisów lub wypracowanie jeszcze lepszych wydają się niewielkie. Może się okazać, że reforma nie tylko nie poprawi, ale wręcz pogorszy Wspólną Politykę Rolną. 

Organizacje ekologiczne, które śledzą na bieżąco doniesienia nauki o zapaści środowiska są przerażone. Po zakończeniu negocjacji nowa WPR obowiązywać będzie do 2027 roku. Ten okres może okazać się decydujący. Utrata różnorodności biologicznej może do tego czasu przekroczyć punkt krytyczny, poza którym może nas czekać równia pochyła. Biorąc pod uwagę fakt, że ¾ naszych najważniejszych upraw zależy od zapylaczy, nie jest to perspektywa optymistyczna.

 

Czy nowa WPR pozwoli spełnić ekologiczne i społeczne założenia strategii Od Pola do Stołu?

 

Negocjacje w sprawie nowej Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) wkraczają w decydującą fazę. W tym tygodniu Parlament Europejski będzie głosował nad konkretnymi zapisami.
Jest ogromnie ważne, by przyjęto ambitne rozwiązania, które pozwolą zrealizować cele zadeklarowane przez Unię Europejską w dwóch strategiach: na rzecz bioróżnorodności i „Od pola do stołu”.

Dotychczasowa WPR, choć przeznaczano na nią blisko 40% unijnego budżetu, nie chroniła wystarczająco ani rolników ani środowiska, od którego zależy przecież sama produkcja rolna. Ponad 80% dopłat bezpośrednich szło do 20% największych gospodarstw, promując intensywne rolnictwo. W efekcie w ciągu 10 lat (2003-2013) jedna trzecia europejskich rolników zakończyła działalność. Nie lepiej jest w Polsce, gdzie od początku transformacji co trzecie gospodarstwo przestało istnieć. Równocześnie w ciągu ostatnich 40 lat Europa straciła blisko 60% ptaków żyjących na obszarach rolnych, a z owadami jest jeszcze gorzej. A to właśnie przemysłowe rolnictwo jest głównym powodem utraty bioróżnorodności.

Te diagnozy skłoniły Komisję Europejską do przedstawienia dwa lata temu propozycji reformy WPR. Miała ona zwiększyć znacznie ambicje środowiskowe i klimatyczne tej polityki i tak przekierować fundusze, by trafiały w większym stopniu do tych gospodarstw, które prowadzą produkcję metodami chroniącymi środowisko: glebę, wodę, owady i całe ekosystemy, a także dobrostan zwierząt.  Narastające problemy i wyzwania ekologiczne skłoniły Komisję do przedstawienia również dalekosiężnej wizji zrównoważonej gospodarki w postaci Europejskiego Zielonego Ładu, który zakłada, że do 2050 r. UE osiągnie neutralność klimatyczną.
Ta wizja z kolei została przełożona na bardziej konkretne cele w dwóch – niezwykle ważnych dla rolnictwa – strategiach „Od pola do stołu” i na rzecz bioróżnorodności. Stawiają one przed Unią m.in. następujące zadania do osiągnięcia w ciągu najbliższych 10 lat: zmniejszenie zużycia chemicznych pestycydów w uprawach i antybiotyków w hodowli o połowę oraz nawozów sztucznych o 20%, przeznaczenie co najmniej 25% gruntów rolnych na rolnictwo ekologiczne oraz wyodrębnienie z całkowitej powierzchni rolnej 10% i pozostawienie tych terenów przyrodzie
w formie obszarów o wysokiej bioróżnorodności, jak zadrzewienia śródpolne czy pasy buforowe. Pozostaje do ustalenia w jakim stopniu poszczególne państwa będą musiały osiągnąć te ogólnoeuropejskie wskaźniki.

Absolutnie kluczową kwestią jest przełożenie tych ogólnych aspiracji na konkretne działania.
I tu dochodzimy do Wspólnej Polityki Rolnej, która – poprzez odpowiednie ukierunkowanie środków z budżetu – powinna dawać państwom członkowskim narzędzia do realizacji tych celów. Organizacje ekologiczne, a także liczne osoby ze świata nauki i polityki postulują, by pieniądze
z WPR były tak przydzielane, aby tworzyć finansowe zachęty dla rolników do gospodarowania
w sposób chroniący, a nawet regenerujący środowisko naturalne.

KE zaproponowała więc nowe mechanizmy, które mają spełniać to zadanie. Po pierwsze dopłaty mają zostać mocniej powiązane z wypełnianiem celów środowiskowych. W I filarze w miejsce zazieleniania i wzajemnej zgodności wchodzi system wzmocnionej warunkowości. Otrzymanie płatności bezpośrednich ma być uzależnione od przestrzegania norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (ang. skrót GAEC). Norm tych ma być 10, w tym pojawiają się trzy nowe: ochrona terenów podmokłych i torfowisk (GAEC 2), obowiązkowe wykorzystanie narzędzia w zakresie zrównoważonego gospodarowania składnikami odżywczymi (GAEC 5) oraz płodozmian w miejsce dywersyfikacji upraw (GAEC 8). Komisja chce też wzmocnić normę GAEC 9, która zakłada określenie minimalnego udziału powierzchni użytków rolnych, które przeznaczone będą na nieprodukcyjne obszary i elementy krajobrazu. Ta ostatnia norma jest szczególnie ważna dla ochrony bioróżnorodności. Każde państwo członkowskie ma określić swój standard każdej
z dziesięciu norm GAEC, natomiast wszyscy rolnicy pobierający dopłaty będą musieli je wypełnić.

Dodatkowo Komisja wprowadza też w I filarze nowy rodzaj płatności bezpośrednich - „ekoschematy” (czasem określane też jako ekoprogramy). To narzędzie ma za zadanie nagradzać finansowo tych rolników, którzy realizują dodatkowe działania korzystne dla środowiska, czyli wykraczające poza wymogi podstawowe i różne od innych zobowiązań n.p rolno-środowiskowo-klimatycznych z II filaru. Będzie też rekompensować im poniesione koszty lub dochody utracone w wyniku działań pro-środowiskowych.
Ekoschematy to m.in.: obszary z roślinami miododajnymi, zimowe pożytki dla ptaków, luki skowronkowe, międzyplony ozime czy strefy buforowe wzdłuż wód powierzchniowych. Mają one być obowiązkowe dla państw, ale dobrowolne dla rolników. Aby rzeczywiście zadziałały, musi być na nie przeznaczona odpowiednia część budżetu. Organizacje ekologiczne oczekują że będzie to co najmniej 30% środków z (tak, jak dotąd na zazielenianie) i że stopniowo kwota ta będzie rosła. Domagają się też, aby ekoschematy były określone na ambitnym poziomie oraz by przeznaczone na nie środki, które nie zostaną wykorzystane, były obowiązkowo przekierowane na wsparcie rolników, którzy innymi metodami dbają o środowisko. 

Niestety przecieki z Parlamentu Europejskiego wskazują, że ambitne cele zostaną poważnie rozwodnione. Kilka zapisów budzi szczególne zaniepokojenie organizacji ekologicznych. Są to m.in: zagwarantowanie minimum 60% budżetu na płatności bezpośrednie, ograniczenie środków na ekoschematy do jednie 30% (co  nie stanowi żadnego postępu w stosunku do analogicznej części przeznaczanej na zazielenianie w kończącym się WPR), a nawet umożliwienie państwom okresów przejściowych w dochodzeniu do tego 30-procentowego poziomu, poważne osłabianie warunkowości (np. poprzez umożliwienie dalszego osuszania mokradeł oraz usunięcie zakazu przekształcania i zaorywania trwałych użytków zielonych na obszarach Natura 2000), całkowity brak zapisów dotyczących zmniejszenia zagęszczenia w hodowli zwierząt. Za absurdalny i fatalny w skutkach uważa się też zapis, który określa maksymalne kwoty, jakie państwa członkowskie mogą przeznaczyć na cele środowiskowe z II filara.

Jeśli te wszystkie rozwiązania zostaną przyjęte może się okazać, że WPR uniemożliwi osiągnięcie celów Europejskiego Zielonego Ładu i zabezpieczenie środowiska przed poważną degradacją. Wiele organizacji podkreśla, że negocjowana obecnie WPR będzie obowiązywać aż do 2027 r.
i jeśli teraz zaprzepaścimy szansę stworzenia ambitnej polityki rolnej, to za 7 lat może już być za późno na ochronę owadów, gleby, wód i klimatu.

Po nadchodzących głosowaniach w Parlamencie Europejskim WPR wejdzie w fazę tzw. trialogu czyli negocjacji miedzy PE a Radą Europejską. Poprzednim razem trwały one 18 miesięcy. Tymczasem przez najbliższe 2 lata mają obowiązywać reguły obecnej WPR.

Autor tekstu: Ewa Jakubowska - Lorenz